Annuler la dette publique ? (Adrien Bourges)


« On lui en amena un qui devait dix mille talents.

Comme il n'avait pas de quoi payer, son maître ordonna qu'il fût vendu, lui, sa femme, ses enfants, et tout ce qu'il avait, et que la dette fût acquittée.

Le serviteur (la France), se jetant à terre, se prosterna devant lui, et dit : Seigneur (la BCE), aie patience envers moi, et je te paierai tout.

Ému de compassion, le maître de ce serviteur le laissa aller, et lui remit la dette. »


C’est un extrait de la bible. En fait, l’annulation ou la remise de dette fait partie de la morale catholique. Ainsi, les rois catholiques durant le Moyen-âge prennaient régulièrement des édits visant à annuler des dettes, souvent dans un but de domination sur les créanciers juifs (qui ne l’étaient pas par goût de l’argent, comme le veulent les stéréotypes, mais parce que les lois de l’ancienne Europe ne leurs laissaient que très peu d’autres possibilités professionnelles). Par exemple, en avril 1240, le duc de Bretagne Jean I décida d’annuler toutes les dettes contractées par les chrétiens envers les juifs. Mais attention, le capitalisme ambiant ne trouve pas sa source dans le catholicisme et son rapport à la sobriété et à l’importance de la charité par la pratique de l’aumône. Il est en fait héritier de l’ethos protestant et puritain plus enclin à l’enrichissement terrestre. Nous devons la démonstration de ces éléments à Max Weber dans un ouvrage fondateur de la sociologie moderne - L’éthique protestante et l’esprit du capitalisme, 1904.

Si l’annulation de dettes privées est rendue impossible par les devoirs moraux des sociétés capitalistes, des cas d’annulation de dettes publiques existent plus récemment. Le programme du FMI et de la Banque mondiale de 1996 nommé “Initiative Pays Pauvres Très Endettés” (paternaliste, la Banque mondiale) vise à réduire la dette de pays africains de manière à ce qu’elle reste soutenable, en échange de politiques effectives de lutte contre la pauvreté. Dans les pays européens, il a fallu attendre que des économistes sortent de la théorie économique dite “classique” et aient une visibilité pour infuser une remise en cause de l’idée qu’une dette publique doit forcément être remboursée, et rapidement les économistes néoclassiques se sont trouvés à court d’arguments de fond.


Les avantages de l’annulation des dettes publiques sont nombreux. Cela ne changerait quasiment rien pour les banques centrales, ne demanderait même aucun effort à part quelques lignes de code, et permettrait aux États de lever davantage de fonds sur les marchés. Ce pour financer, au hasard, une revalorisation des salaires des fonctionnaires, plus d'hôpitaux avec de meilleurs équipements, et d'autres choses utiles en vue d’une reconstruction écologique : transports publics, isolation des bâtiments, énergies renouvelables, recherche, etc.. Alors pourquoi ne le fait-on pas ?

On se souvient des petites phrases : si le “il n’y a pas d’argent magique” de E. Macron est complètement remis en cause par la crise du covid-19, le “une dette, ça se rembourse” de B. Lemaire est décrédibilisé depuis que des journalistes et économistes montrent son caractère illusoire. Qu’est ce qu’une dette publique ? Doit-on vraiment la rembourser ? Dans combien de temps ? Avec quel argent ? Ce qui se joue est aussi une question de rôle et de pouvoirs de l’Etat : si l’Etat peut exiger à la Banque Centrale d’annuler ses dettes auprès d’elle, c’est qu’il est en fait capable de souveraineté financière, une capacité que certain montrent comme ayant été perdue à cause de l’union monétaire et de l’asservissement aux marchés financiers. Plus généralement, c’est le rapport de nos sociétés avec la monnaie qui est en perspective. L’annulation de la dette serait une remise en cause du discours des gouvernements libéraux des dernières décennies. Surtout, elle serait la preuve de l’inutilité publique des politiques d’austérité qui ont justifié la destruction des services publics et leur privatisation, provoquant la hausse des inégalités. Elle serait donc une preuve irréfutable du gouvernement par intérêts que beaucoup dénoncent, ce qui en fait un enjeu primordial pour la conservation du pouvoir des gouvernements actuels, et leurs argumentations vides, le désespoir des élites de la fin d’un modèle.


Les dettes publiques et les dettes privées.


Pour comprendre le fonctionnement de la dette publique, il est impératif de la détacher de tout rapprochement avec le fonctionnement des dettes privées. Ce qui leur est commun c’est le principe : une somme est avancée par un créancier et un débiteur devra la rembourser avec des intérêts. L’intérêt est la contrepartie du risque pour le créancier que le débiteur ne rembourse pas sa dette, dans ce cas on parle de défaut. L’annulation d’une dette est donc le fait de faire défaut, ce qui est signifiant car le champ sémantique du mot défaut détient des connotations négatives. Cette annulation peut évidemment être partielle, on parle de défaut partiel ou de restructuration de la dette.

La grande différence qui existe entre les dettes privées et les dettes publiques, c’est le créancier. Dans le premier cas, il s’agit de banques privées aux ressources limitées, qui ont donc un intérêt fondamental à ce que les débiteurs remboursent leurs dettes. Si un élément extérieur vient à rendre cela impossible comme ce fût le cas en 2008 aux Etats-Unis avec un grand nombre de prêts immobiliers, alors des banques peuvent faire faillite et les actionnaires perdent beaucoup. Dans le second cas, les créanciers sont d’abord des particuliers ou des organismes privés, mais depuis 2015 en Europe, ce sont en partie les Banques Centrales, qui rachètent les titres de dette sur les marchés secondaires (celui des actifs financiers déjà existants). Ces banques sont des institutions publiques disposant du pouvoir de création monétaire, donc ne craignant en aucun cas le manque de ressource. Rembourser ou ne pas rembourser ces institutions ne change donc rien, l’argent donné à une banque centrale tombe dans un trou noir et disparaît à jamais, tel qu’il était apparu ex nihilo. La Banque Centrale est créancière des banques privées mais elle n’a elle-même aucun créancier, et comme seuls actionnaires les Etats, qui doivent donc une partie de leurs dettes à eux-mêmes.

Une deuxième différence fondamentale qui découle de la première est l’état actuel des taux d’intérêt. L’Etat étant un débiteur de confiance, surtout si ses institutions sont stables comme c’est le cas de la France, et la situation économique de relance post-crise des subprimes étant favorable à l’investissement, les taux d’intérêt pour les emprunts nationaux ont eu une forte tendance à baisser ces dix dernières années. Si bien que d’un taux de 14% en 2011, ils sont passés à 0% l’année dernière, et sont aujourd’hui négatifs (Source : FRED), ce qui veut dire que les créanciers payent pour prêter de l’argent à la France. Une situation tout à fait improbable dans les créances privées.

Dernière caractéristique des dettes publiques : la possibilité de roulement. On appelle roulement de la dette le fait de faire un nouvel emprunt afin de rembourser l’ancien emprunt qui arrive à échéance. Cette possibilité de rembourser par une nouvelle dette est infinie car il n’existe aucun outil juridique de régulation de cette pratique et que les Etats sont théoriquement immortels. La dette publique ne devra donc jamais vraiment être remboursée. C’est pour cela qu’on parle de la possibilité de l’annuler.


Les possibilités d’annulation de la dette publique.


A l’origine, la dette publique était intégralement détenue par des agents économiques privés sous la forme de bons du trésor. Ce n’est que depuis 2015 que la banque centrale européenne (BCE) et les banques centrales nationales (BCN) rachètent des titres de dette. Or les seuls actionnaires des BCN, et de facto de la BCE car elle est une filiale des BCN, sont les Etats. C'est-à-dire qu’ils doivent à eux-même une partie non négligeable de leurs dettes.

Avec l'explosion de la dette publique liée à la crise du covid-19, de 98,1% du PIB en 2019 à 115,7% l’année suivante pour la France (source : INSEE), des économistes veulent remettre en question notre rapport à la dette publique en prônant l’annulation de cette partie détenue par la BCE. Ce qui représente environ 20% du total de la dette publique française, et un quart du total des pays de la zone euro. Une tribune signée par 100 économistes européens, initiée notamment par l’institut Rousseau (N. Dufrêne, G. Giraud) et EconomiX (L. Scialom, B. Bridonneau), défendue en France par Thomas Piketty, porte cette idée. Le raisonnement part du principe, consensuel chez les économistes, que cette dette qui est sur le bilan de la BCE ne sera sans doute jamais remboursée, et qu’alors il serait préférable de l’annuler afin d'officialiser ce constat. L’objectif serait surtout de libérer les Etats de la pression que constituent les pouvoirs de la BCE. Le spectre est celui de la Grèce, car suite à la crise de la dette publique grecque à partir de 2010, la BCE aura pu imposer en 2015 au gouvernement Tsipras une politique d’austérité majeure, malgré l’avis défavorable à 61,3% des citoyens lors du référendum du 25 juin 2015. Les conséquences sociales de cette politique subie sont peu traitées dans les médias français mais relèvent du désastre. L’enjeu est donc d’annuler la dette publique afin de ne pas craindre de subir des pressions si un gouvernement élu ne convient pas à Francfort. Dans le cas de la Grèce, la menace de la BCE était l’arrêt de l’alimentation en euros du pays, c'est-à-dire plus de billets dans les distributeurs. Les signataires de cette tribune ne dissimulent pas l’aspect politique de leur revendication, il s’agirait de changer le rapport des citoyens à la dette publique. Un rapport d’autorité avant tout, permis notamment par le caractère a priori technique de la question.


Certains économistes, comme François Lenglet, défendent l’idée de transformer les dettes publiques en dettes perpétuelles, c'est-à-dire de ne pas les rembourser mais qu’elles figurent toujours dans les comptes de la BCE. Ce point de vue n’offre aucune réelle différence avec l’idée d’annulation, il illustre simplement une forme de psychorigidité selon laquelle la BCE ne devrait pas avoir de pertes trop grandes dans sa comptabilité. Pourtant, au fond, elle n’en a rien à faire, car d’abord elle est une institution, et n’a a priori que la conscience qu’on lui attribue, et ensuite, elle est un organisme qui n’est pas soumis au régime juridique des faillites comptables, autrement dit, il n’est pas menacé judiciairement par le fait d’avoir un bilan négatif.


Le risque d’inflation.


Un argument souvent entendu en opposition avec la possibilité d’annuler la dette publique détenue par la BCE est le risque que cela implique sur la stabilité des prix. En effet, si l’on annule la possibilité pour la BCE de détruire la monnaie qu’elle récupère via les rachats de titres de dette, cela veut dire qu’elle perd le contrôle sur la masse monétaire en circulation dans l’économie. Si cette masse est en augmentation, alors les économistes très théoriques et technocratiques de la BCE partent du principe que cela créera une inflation incontrôlable.

Mais d’abord, les Banques Centrales ne contrôlent plus vraiment l’inflation dans les faits, en tout cas plus depuis 2007 en Europe. En effet, la BCE vise le seuil de 2% d’inflation par an et elle est tenue en échec depuis un moment, avec notamment une inflation sous les 2% depuis 2018 et sous les 1% en 2020 (source : Eurostat). Plus généralement, personne ne contrôle véritablement la masse monétaire circulante, cette notion économique est en vérité fluctuante selon les aléas de l’économie réelle, notamment la quantité de mise en épargne des particuliers. Tout ce que peut donc faire la BCE pour relancer l’inflation est d’inciter les agents économiques à moins épargner. De plus, il n’existe en réalité pas de véritable corrélation entre la masse monétaire en circulation dans une économie et l’inflation, cette première a été multipliée par 7,6 depuis 1996 tandis qu’on observait une inflation de seulement 1.5x (source : Eurostat - HCPI Zone Euro).

Au-delà de ça, l’inflation est-elle vraiment un problème ? En effet le mot est effrayant, on voit tout de suite les scènes d’hyper-inflation en Amérique Latine et notamment en Argentine à la fin des années 80, quand toute épargne était devenue insignifiante et les gens devaient aller faire leurs courses avec des caddies de billets. Nous sommes pourtant très loin de cette situation : la perspective des pays européens est au contraire la possibilité d’une spirale déflationniste, comme celle qui est en œuvre au Japon. Une déflation de laquelle il est très difficile de sortir et qui, en général, est le signal d’une grave crise.


La question juridique.


Une autre question principale du débat sur l’annulation de la dette publique est celle de sa légalité. Pour Christine Lagarde, présidente de la BCE, une telle annulation est inenvisageable car elle serait “une violation du traité européen”. Ce traité auquel elle fait allusion est le traité de Lisbonne ou Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). En effet, son article 123 dispose qu' “il est interdit à la BCE et aux BCN (...) d’accorder des découverts ou tout autre type de crédits aux (...) autorités publiques”. C'est-à-dire que les Banques Centrales ne peuvent pas financer directement les États, c’est pour cela qu’elles rachètent indirectement les titres de dette, via les marchés secondaires. La raison de cet étrange système est simple : au moment de la création de l’UE, l’homogénéité sociologique des acteurs, et par là l’idéologie et l’économisme, ont conduit à vouloir que les Etats n’aient pas accès directement à la création monétaire, et aient à passer comme tout le monde par le marché financier. L’objectif était clairement d’affaiblir la puissance financière d’organisations politiques élues démocratiquement face à l’efficience supposée des intérêts privés et du modèle néo-libéral.

L’argument juridique consiste donc à dire que si la BCE annule la dette publique d’un État qu’elle détient, elle le finance directement, ce qui est profondément contraire à l’esprit du Traité de Lisbonne. Il est d’ailleurs probable que dans une potentielle lutte juridique, cette pratique soit effectivement reconnue comme un “crédit fait à une autorité publique”, et donc considérée comme une violation de l’article 123 du TFUE. Les seules possibilités d’annuler la dette publique sont donc soit de trouver une solution juridique afin de déroger à cet article 123 (par exemple un argument constitutionnel supérieur hiérarchiquement à ce traité), soit de réécrire les textes du TFUE (ce qui nécessiterait une approbation de tous les pays de l’Union, et nous savons déjà que l’Allemagne s’y opposerait), soit de sortir de la zone euro. Il apparaît en réalité complexe d’un point de vue juridique d’annuler la dette publique.


La dette est t-elle le vrai problème ?


Nous avons vu que les caractéristiques de la dette publique, notamment la possibilité de la rouler et l’état des taux d’intérêts, peuvent faire penser qu’elle ne représente pas une épée de Damoclès qui pourrait s'abattre sur l’Etat. On dit que dans ces conditions la dette publique est soutenable. Cependant, il existe un scénario non-négligeable dans lequel la dette publique peut devenir un vrai problème. Pour cela il faut saisir la notion de charge de la dette : il s’agit de la somme d’argent qui est due non pas au simple emprunt mais aux taux d’intérêts applicables à cet emprunt. Si les taux d’intérêts sont aujourd’hui très bas, cela ne fut pas toujours le cas. Ainsi, l’Etat français doit toujours à ses créanciers une somme de 36,1 milliards d’euros, une somme en baisse d’environ 10 milliards par rapport au début des années 2010 (source : ministère de l’économie), grâce à cet état des taux d’intérêts. Mais dans le cas où les taux d’intérêts repartiraient à la hausse dans le cadre d’une situation économique moins favorable, cette charge augmenterait également. Cette situation obligerait l’Etat à emprunter davantage afin de rembourser ses charges, mais il le ferait à des taux également élevés, ce qui l’entraînerait dans un cercle vicieux d’endettement que les créanciers pourraient ne pas voir d’un bon œil. Ce manque de confiance envers le débiteur inspire alors une hausse des taux d’intérêts, c’est une sorte de prime de risque. C’est ici un engrenage dans lequel l’Etat doit donc emprunter à des taux de plus en plus élevés pour rembourser une charge de plus en plus grande, et dans ce cas la dette ne sert pas à financer des investissements publics mais le remboursement des charges qu’il doit à ces créanciers. La dette s’auto-alimente, on parle d’effet boule de neige. La dette n’est alors plus soutenable et, au bout de cette situation, l’Etat ne peut plus rembourser ces charges, il est en défaut de paiement. En 2001, l’Argentine s’est trouvée dans une situation comparable et a fait défaut sur une partie de sa dette. Résultat : les fonds d'investissement ne lui faisaient plus confiance et elle a été bannie des marchés pendant près de 15 ans. Le pays ne peut plus emprunter et vivre au-dessus de ces moyens comme c’est le cas en général. Cela se traduit par de fortes coupes budgétaires dans les finances publiques et inexorablement des politiques d’austérité et de privatisation. Les salaires baissent, les services publics sont atteints.

Pour savoir si cette situation a vraiment un risque de se produire dans des pays comme la France, il faut mieux comprendre les raisons de la baisse, et les potentielles raisons de la réhausse des taux d’intérêts. D’abord, la santé du pays : si le pays est dans une situation économique et politique stable, les investisseurs ont davantage confiance dans cet État, ils ont moins de risques et acceptent de lui prêter à des taux bas. Ensuite, cette situation crée de la concurrence car les créanciers sont de plus en plus nombreux du fait d’une population vieillissante et épargnante. Cette concurrence provoque également une baisse des taux. Troisièmement, le taux d’intérêt doit être au moins égal au taux d’inflation afin que les créanciers ne perdent pas de valeur entre ce que vaut leur somme au moment de la créance et ce qu’elle vaut au moment du remboursement (c’est cela qui a créé les difficultés initiales pour l’Argentine en 2001). Mais puisque l’inflation est actuellement très faible en Europe, et qu’il existe même une possibilité de spirale déflationniste (ce que montre l’économiste Gaël Giraud), les taux d’intérêts restent stables voire décroissent. Enfin, les impulsions politiques de la BCE ont un impact non-négligeable sur les taux d’intérêts. Comme nous l’avons vu, celle-ci a mis en place en 2015 une nouvelle politique afin de soutenir l’économie : elle rachète une partie de la dette publique des Etats. Les investisseurs savent donc qu’ils pourront être remboursés, si ce n’est par les Etats au moins par la BCE, cela leur donne confiance, et financer la dette est d’autant moins risqué.

Ces 4 facteurs ne sont pas prêts de s’inverser, on voit mal une véritable remise en cause de l’organisation étatique, une baisse de l’épargne majeure, une reprise de l’inflation ou un revirement de la politique de la BCE dans un futur proche. C’est cela qui fait dire à des économistes tel que la prix nobel d’économie Esther Duflo que l’annulation de la dette publique serait contre productive, car elle pourrait modifier une situation dans laquelle s’endetter n’est en fait pas un véritable problème. Il faudrait donc profiter de la situation pour s'endetter davantage, comme le prône le collectif des Économistes Atterrés. Alors, le manque d’investissement de l’Etat dans des solutions sociales et écologiques n’est qu’un problème politique. Et l’idée d’une dette “à rembourser” qu’un argument fallacieux afin de ne pas remettre en cause des intérêts privés à la persistance d’inégalités fortes et à l’exploitation des ressources environnementales.


La conclusion.


Il apparaît que les intérêts techniques d’annuler la dette publique sont en fait très limités. La dette publique française est soutenable et le restera très probablement à moyen voire long terme. L’avantage de le faire serait alors éminemment politique, il s’agit de démontrer que les arguments liés à la dette publique sont fallacieux et cachent des pressions et de la complaisance avec des organismes privés et leurs intérêts. Cependant il existe éventuellement un risque de changer la situation favorable à l’endettement. De l’autre côté, garder une dette élevée provoque un risque que sa charge devienne insoutenable un jour. Le débat sur l’annulation de la dette publique devrait alors être dépassé, il est un simple moyen de pousser le gouvernement ultra-libéral que nous subissons à admettre que son inaction sociale et écologique est un véritable choix politique, et non, comme il le laisse entendre, un compromis avec des contraintes transcendantes et économiques telles que la dette publique, car celle ci n'a jamais été une chose aussi peu contraignante.



Adrien Bourges


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