La décentralisation au Niger à l’instar d’autres pays d’Afrique de l’Ouest est un projet relativement ancien hérité de la colonisation française. A l’indépendance du pays en 1960, la structure administrative coloniale laisse une trace indélébile sur les futurs choix politiques des gouvernements nigériens en matière d’aménagement du territoire. L’Etat nigérien n’a d’autres choix que de se développer sur un modèle de fonctionnement occidental, marqueur d’une domination politique n’ayant pas pris fin lors de la décolonisation.
Le processus de décentralisation est impulsé à partir du début des années 1960 lorsque le Niger obtient son indépendance. Il est ensuite mis entre parenthèses sous le régime d’exception puis réintroduit à partir des années 1990 sous la contrainte des révoltes Touaregs.
Si la décentralisation semble depuis les années 2000 être une priorité des gouvernements successifs, l’instabilité politique, la fragilité de l’économie et la résurgence identitaire sont autant de défis qui peuvent encore mettre à mal le processus. Au Niger, le transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales est en train d’ouvrir la voie à de nouveaux enjeux de gouvernance notamment entre les élus locaux, la chefferie traditionnelle et les représentants de l’Etat sur le territoire. En outre, le processus de décentralisation entraîne de profondes mutations sociales ainsi que politiques.
Historique de la décentralisation
1. Avant 1960 : Une structure administrative coloniale
La colonisation française au Niger a posé les bases de la structure administrative du futur Etat nigérien. Cette structure étant en grande partie l’importation du modèle français. A l’inverse du Royaume-Uni, l’Etat français occupait une place prééminente dans la gestion administrative de ses territoires colonisés. Ces derniers étaient divisés en plusieurs unités administratives, appelés « cercles », dirigés par des officiers. Au sein de ces cercles, on retrouvait des subdivisions en cantons ou encore en provinces. Ces divisions administratives promulguées par l’Etat français avaient un caractère totalement artificiel, elles ne représentaient pas la réalité de vie des colonisés. Par ailleurs, le colonisateur français va se servir des aristocraties locales qu’il va nommer péjorativement « chefferie traditionnelle » afin de mieux contrôler les territoires qu’il colonise. (La chefferie est l’institution qui regroupe l’ensemble des chefs traditionnels dépositaires de l’autorité au sein d’une communauté coutumière. Les communautés coutumières et traditionnelles regroupent les populations d’une fraction, d’un quartier, d’une tribu, d’un village, d’un secteur, d’une chefferie particulière, d’un groupement, d’un canton, d’une province ou d’un sultanat
2. 1960- 1974 : La gestion de l’Etat post-colonial
En 1960 le Niger obtient son indépendance, le choix de la décentralisation va alors être impulsé par le gouvernement de la première république nigérienne en concomitance avec la création de la DATAR (La Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale) en France.
La division administrative coloniale va être conservée, puisqu’en 1961 le gouvernement nigérien va décider que les « cercles », héritage de la colonisation, deviendront les circonscriptions administratives officielles du pays. L’Etat octroie alors, une personnalité juridique, une autonomie financière ainsi qu’un conseil délibérant à ses collectivités territoriales en devenir. Néanmoins, cette réforme peu ambitieuse a pu être critiquée puisqu’elle convertissait simplement la division administrative coloniale en circonscription territoriale.
Il faudra attendre trois ans pour qu’un projet plus ambitieux de découpage du territoire soit mis en place en 1964. Ce projet consistait à répartir le territoire en 7 départements, eux-mêmes subdivisés en arrondissements puis en communes. Ces unités territoriales étaient dotées d’organes délibérants et exécutifs. Les organes délibérants se matérialisaient par des conseils élus (conseil départemental, conseil d’arrondissement, conseil municipal). Pour leur part, les organes exécutifs se matérialisaient en la personne du maire ou du sous-préfet. Ces derniers étaient nommés par décret par le pouvoir central. Plus proche d’une déconcentration plutôt que d’une véritable décentralisation, le processus va être stoppé avec le coup d’Etat du lieutenant-colonel Seyni Kountché.
3. 1974-1991 : de la mise en veille du processus de décentralisation à l’expérience de la société de développement.
Le coup d’Etat militaire de 1974 a entraîné la dissolution des conseils d’arrondissements et des conseils municipaux. Le processus de décentralisation est alors mis en veille, et les collectivités territoriales sont réduites à de simples circonscriptions administratives sans réelle autonomie de décision.
A partir de 1983 le projet de la société de développement se met en place, il visait à établir de nouveaux rapports sociaux tout en respectant la diversité culturelle des territoires. La doctrine de la société de développement consistait en la participation directe des populations à la gestion de leurs affaires, avec la création de nombreux conseils au niveau des départements, des arrondissements ainsi que des communes. Ces organisations regroupaient les représentants des populations concernées, les autorités administratives de l’Etat ainsi que les chefs traditionnels. La société de développement a permis d’intégrer une dose importante de concertation et de participation à des échelons où cela n’existait pas encore de manière formelle. Néanmoins, ces structures étant très rigides et fortement encadrées par l’Etat, elles ont été abandonnées par la suite.
4. Depuis 1991 : l’adoption d’une nouvelle approche en matière de décentralisation
A partir des années 1990, dans une période marquée par des reconfigurations politiques importantes ainsi que par la montée d’un sentiment de marginalisation d’une partie de la population (rébellions Touaregs), la volonté d’une reconfiguration du schéma administratif va se concrétiser à la faveur d’un projet ambitieux de transfert de compétences de l’Etat vers de nouvelles collectivités territoriales. Les objectifs principaux étaient de faire de la décentralisation un moyen d’améliorer le processus démocratique au Niger, ainsi que de développer les services de proximité et la gouvernance locale.
De 1995 à 1999, plusieurs schémas d’organisations administratifs sont proposés. C’est avec la constitution de la 5ème République Nigérienne en 1999 que les collectivités territoriales sont créées. L’option qui a été choisie sur le territoire se résume en trois mots : régionalisation, départementalisation ainsi que communalisation (intégrale de tout le territoire). Ainsi, les anciens départements sont devenus des régions, les anciens arrondissements des départements, et de nombreuses communes sont créées sur la base des entités coutumières existantes.
De 2000 à 2004, un corpus juridique se développe afin d’encadrer la mise en œuvre effective de la réforme sur la décentralisation. En 2004, ont lieu les premières élections des collectivités territoriales (élections des conseils municipaux).
Quelle décentralisation ?
Le Niger se compose aujourd’hui de 7 régions plus la communauté urbaine de Niamey, à laquelle la constitution accorde le statut de région. Ces dernières sont subdivisées en départements qui sont au nombre de 63, eux-mêmes composés de communes urbaines et rurales (265 communes dans tout le pays dont 53 urbaines et 213 rurales).
La République du Niger définit la collectivité territoriale comme « un groupement humain géographiquement localisé sur une portion du territoire national auquel l’Etat a conféré la personnalité juridique et le pouvoir de s’administrer librement par des autorités élues ». Ainsi, l’Etat confère à ses collectivités la personnalité juridique, l’autonomie financière, ainsi qu’un domaine propre. Au Niger, la décentralisation, c’est-à-dire le transfert de compétences de l’Etat à ses collectivités territoriales, concerne les régions ainsi que les communes. Pour leur part, les départements ne peuvent pas être considérés comme des collectivités territoriales. Ces derniers sont dépourvus de personnalité morale et d’autonomie organisationnelle. Ils ne sont simplement que des circonscriptions administratives, c’est-à-dire un cadre de représentation de l’Etat qui relève plutôt d’un processus de déconcentration.
Les collectivités territoriales nigériennes sont dirigées par un organe délibérant élu (conseil municipal, conseil régional), qui va ensuite désigner l’organe exécutif (maire de la commune, président du conseil régional). Par ailleurs, la région est dans le même temps une collectivité territoriale ainsi qu’une circonscription administrative, la région en tant que circonscription administrative est dirigée par un gouverneur nommé par l’Etat.
Décentralisation et pouvoir local
Une des spécificités du processus de décentralisation au Niger est la prise en compte de la chefferie traditionnelle au sein même de l’organisation administrative des territoires. Les communautés coutumières (cantons, tribus, villages) participent activement à l’organisation administrative de la circonscription dans laquelle elles sont implantées. Ces communautés coutumières sont régies par des textes propres.
Issues du passé colonial, les chefferies traditionnelles étaient auparavant des aristocraties locales qui ont été renforcées pas les colons français, afin de mieux contrôler les différents territoires colonisés. A l’indépendance, ces chefferies ont été conservées par le régime en place, elles ont depuis lors gardé une place centrale dans l’organisation politique nigérienne. Ces chefferies traditionnelles ont d’ailleurs été érigées en institution qu’on a nommé autorité coutumière. Néanmoins, même si les aristocraties locales ont longtemps contrôlé le processus de décentralisation, on observe aujourd’hui que les conseils municipaux ont réussi à supplanter les chefferies en matière de planification et de développement du territoire. La cohabitation entre ces différents centres de pouvoir locaux s’avère être une difficulté majeure dans le cadre du processus de décentralisation amorcé depuis les années 1990. On assiste au sein des localités nigériennes à une reconfiguration profonde des espaces politiques locaux.
L’enjeu d’une nouvelle gouvernance
Si le processus de décentralisation au Niger se heurte à beaucoup de défis autant du point de vue politique qu’économique, il semblerait que cela puisse tout de même amener à de nombreuses solutions. En effet, en posant l’enjeu d’une nouvelle forme de gouvernance des territoires entre acteurs locaux, services déconcentrés de l’Etat ou encore chefferies traditionnelles, le Niger développe un véritable système de démocratie locale en adéquation avec la diversité de ses territoires.
Par ailleurs, décentraliser a permis de développer des services de proximité ainsi qu’une meilleure implication des citoyens dans la gestion des affaires locales.
Ce nouveau paysage institutionnel permis par la décentralisation inclut également la coopération internationale. La création de collectivités territoriales a en effet permis aux localités nigériennes de pouvoir travailler dans le cadre de projets de coopérations décentralisées avec des collectivités territoriales étrangères.
En outre, la volonté de l’Etat d’autonomiser ses territoires, a fait entrer le Niger dans un processus beaucoup plus large, celui de la mondialisation des territoires. En effet, l’ancrage du politique à l’échelle locale a ouvert la possibilité d’un développement des territoires en coopération avec le reste du monde. Ainsi, au Niger comme ailleurs, l’enjeu de la reterritorialisation des conditions de développement va de pair avec le défi de développer une véritable coopération transnationale. Une coopération entre élus locaux, secteur associatif, et professionnels de la coopération décentralisée.
L’AESCD une association au cœur du processus de coopération décentralisée
L’association d’échanges solidaires Cesson-Dankassari a été créée en 2009 et porte 2 objectifs principaux. Tout d’abord la promotion d’échanges et de solidarités entre les communes de Cesson-Sévigné (France) et de Dankassari (Niger). Ainsi qu’un travail rétrospectif sur les activités menées au Niger. Cela se traduit concrètement par de nombreuses actions qui ont toutes un point commun : le respect des 17 objectifs du développement durable, définis par les Nations-Unies (promotion de l’éducation, environnement, santé, égalité des sexes,).
S’inscrivant pleinement dans la dynamique de relocalisation de la solidarité internationale, l’AESCD mène des actions en partenariat avec de nombreux acteurs locaux. Ces actions sont le résultat de concertations entre les élus locaux et le secteur associatif aussi bien en France qu’au Niger.
Finalement, il apparaît clairement en observant les projets menés par l’AESCD que l’ancrage de la coopération internationale à l’échelle locale a une réelle pertinence. Notamment car elle facilite une évaluation précise des besoins locaux afin de pouvoir mettre en place des réponses particulièrement adaptées. De plus, la coopération décentralisée dispose d’un atout majeur, en ce qu’elle permet d’apporter une horizontalité de la décision entre les différents acteurs locaux, étant donné qu’ils peuvent nouer de véritables liens sociaux et culturels.
Eliot Martin.